Светлана Денисенко: «История российского казначейства начинается в XIV веке»

Восьмого декабря исполнится 25 лет с даты подписания президентом России указа о создании в стране федерального казначейства. Именно этот день 1992 года принято считать днем создания службы. Однако история казначейского ведомства насчитывает уже не одну сотню лет, о чем в интервью «Республике» рассказала руководитель регионального управления Федерального казначейства Светлана Владимировна Денисенко.

– Известно, что к 1917 году российское казначейство уже насчитывало многовековую историю деятельности. С какого времени принято считать историю ведомства?

– В письменных источниках слова «казна» и «казначей» впервые встречаются с XIV века. Первыми казначеями с XV века упоминаются отец и сын Ховрины. Казначею поручен был Казенный приказ, или Казенный двор, – дворцовое учреждение, место хранения государевой казны – золота, золотых и серебряных изделий, тканей, «мягкой рухляди», царского платья, царских венцов, денег и всех вообще домовых вещей, принадлежавших царю.

Под управлением казначеев была не только государева казна. К главной их деятельности следует отнести также сбор государственных доходов: получение таможенных денег и таможенных недоимок, разных пошлин и недоимок по пошлинам, оброчных денег, получаемых от сдачи в оброчное содержание разных доходных статей, например, «пятенной», «анбарной» и печатной пошлин, за пользование великокняжескими мельницами, промысловыми угодьями, и расходы.

Казначеи обладали судебными полномочиями: по категориям дел, а также по территориям. Санкции по суду казначеев выносились вплоть до смертной или торговой казни.

– Но здесь речь идет о личных доходах государя. А кто занимался общегосударственной казной?

– Новым органом финансового управления публичного характера с середины XVI века упоминается приказ Большого прихода. По мнению историка и поэта Николая Михайловича Карамзина, именно приказ Большого прихода подходил под современное автору понятие государственного казначейства. В Большой приход поступали общегосударственные доходы – пошлины, собираемые со всех главных городов и уездов государства, а также косвенные налоги и другие сборы, взимаемые различными низшими местами. В приказ уплачивались «ямские и приметные деньги, и за городовые, и за засечные, и за ямчужное (изготовление селитры) дело». Приказ осуществлял поверочное дело, рассылая в города меры веса, сыпучих и жидких тел. Приказ ведал доходами с лавок, гостиных дворов, мыта (пошлина за провоз товара), перевоза (пошлина за переправу через реку возов или товаров) и мостовщины (пошлина с возов и товаров, провозимых по мостам).

Кроме того, из чисто придворного казначейского ведомства в XVII веке выделяется сословно-финансовый приказ с общегосударственным значением – приказ Большой казны. Приказ Большой казны заведовал большей частью государственных доходов – всеми прямыми сборами и налогами в государстве. Приказ должен был наблюдать, чтобы эти доходы «без тягости народной» умножались, и «где обременительны – уменьшать, чтобы расходы правильно и не в излишек употреблять».

– Петр I многое изменил в системе государственного управления?

– К началу XVIII века, на первом этапе преобразований, многие приказы были объединены, одновременно были созданы новые центральные учреждения, иногда называвшиеся по-старому – приказы, иногда уже имевшие новое наименование – канцелярии. Последовавшая затем реформа 1718-1720 годов упразднила большинство прежних органов управления и ввела коллегии. В государстве создаются в том числе центральные финансовые органы с общегосударственной компетенцией, предполагающие централизацию государственных доходов, расходов, финансовый контроль, а так­же руководство местными финансовыми учреждениями. С 1711 года во главе финансового управления был определен сенат – вер­ховное учреждение, в том числе и финансовое, в ведении которого находятся камер-коллегия, штатс-контор-коллегия и ревизион-коллегия.

Камер-коллегия была учреждена для управления и определения всегосударственных доходов. В смысле поставленных ей задач, но пока не в смысле способов управления, Камер-коллегия представляла собой в зачатке настоящее «министерство» финансов.

С декабря 1718 года была учреждена штатс-контор-коллегия (казенный дом), в ведение которой передавались все государственные расходы. Некоторыми исследователями деятельность штатс-конторы признается в наибольшей степени соответствующей функциям казначейского органа.

К концу XVIII века старые финансовые коллегии упраздняются. От генерал-прокурора отходят полномочия, отведенные государственному казначею. Начало новой организации финансового управления было положено учреждением при первом департаменте сената экспедиции о государственных доходах. Все главное в новой организации было введено изданным еще в 1775 году указом «Учреждения для управления Губерний Всероссийской империи». Большая часть коллегий со всеми их порядками и организацией под именем палат была перенесена в области, где они должны были получить новые силы в живой среде областных сословий.

– А в начале XIX века наступает новый период финансового управления?

– Да, министерский период. В 1802 году принимается манифест об учреждении восьми министерств, положивший начало новому этапу высшего устройства и управления в России. Манифестом была установлена должность министра финансов и указано настоящее место государственного казначея как управляющего счетной частью вновь созданного ведомства. Окончательное, полное и точное образование система министерского управления получила в 1811 году с изданием общего учреждения министерств. Были установлены 12 главных ведомств, в том числе и по государственной экономии: министерство финансов, в ведение которого определялось государственное казначейство.

Расширение Министерства финансов последовало в 1821 году с появлением указа об учреждении Департамента государственного казначейства из 14 отделений. Департамент заменил прежнюю Экспедицию о государственных доходах: ему были подчинены губернские и уездные казначейства, а также учрежденное в Санкт-Петербурге Главное казначейство, заменившее остаточные и штатные казначейства в обеих столицах. Департамент государственного казначейства и Главное казначейство были открыты первого июля того же года.

Именно с момента учреждения департамента государственного казначейства в России была в окончательном виде сформирована система казначейских органов, от центрального – департамента, до местных – губернских (в губернских городах) и уездных казначейств.

Революция 1917 года стала для российского казначейства переломной точкой как в переносном, так и в прямом смысле слова. Уже на следующий день после прихода к власти большевиков был в том числе образован Народный комиссариат финансов. Декретом было проведено слияние казначейств с учреждениями Народного банка, и на отделения (конторы) Народного банка было возложено производство операций по приему государственных доходов, специальных средств и депозитов, а также проведение расходов из сумм государственных доходов, специальных средств и депозитов. В 1920 году Народный банк РСФСР был упразднен. Все активы и пассивы упраздненного банка были переданы Центральному бюджетно-расчетному управлению. В составе управления были образованы Центральная приходно-расходная касса с филиалами. В октябре 1921-го утверждено положение о Госбанке РСФСР, на который было возложено «производство кассовых операций по исполнению росписи государственных доходов и расходов». В октябре 1927 года в ряде областей РСФСР приходно-расходные кассы Наркомфина были преобразованы в «казначейские» части Госбанка. Наконец, постановлением ЦИК и СНК СССР от 22 августа 1928 года кассовое исполнение государственного бюджета было полностью возложено на учреждения Госбанка СССР. Казначейские части и приходно-расходные кассы Наркомфина СССР были упразднены.

Переход на банковскую систему исполнения госбюджета был завершен, а из финансовой терминологии исчезло какое-либо упоминание о казначействе и казначейском способе управления государственными средствами.

Беседу вела Анна ПЕТРОВА

Продолжение читайте в номере от 23 ноября