2023 год стал юбилейным для контрольно-ревизионных органов России. Создание 23 октября 1923 года в составе Народного комиссариата финансов СССР Финансово-контрольного управления заложило основу существующей до настоящего времени системы государственного финансового контроля.
23 декабря прошлого года издано распоряжение Правительства РФ № 4131-р о проведении в 2023 году мероприятий по празднованию 100-летия со дня образования контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ.
Однако история контрольных органов России зародилась еще в XVII веке, более 350 лет назад, в течение которых менялись общественно-экономические формации и происходили различные организационно-правовые изменения.
В 1656 году царь Алексей Михайлович создал Счетный приказ для ревизии казны за 50 лет и проверки расходов во время войны с Польшей. В дальнейшем в ведении Счетного приказа находились доходы и расходы российского государства. Счетный приказ стал специальным учреждением, осуществляющим финансовый контроль. Его функциями было определять «государевы счетные и сыскные и описные дела».
В 1720 году по указу Петра I в составе Казначейской конторы была учреждена Ревизион-коллегия, наблюдавшая за расходованием средств государственными органами.
Александр I высочайшими манифестами 1810 и 1811 годов разделил управление государственными доходами и расходами на три части и вверил их министру финансов, государственному казначею и государственному контролеру, который имел право непосредственного доклада императору.
Главное управление ревизии государственных счетов возглавил первый государственный контролер в истории России, назначенный 28 января 1811 года, барон Балтазар Кампенгаузен. Он обладал полномочиями министра, осуществлял наблюдение за проверкой счетов по военным и гражданским департаментам, давал заключение по всем сметам, представленным другими министерствами.
1863-1871 годы вошли в историю государственного финансового контроля реформаторской деятельностью государственного контролера Валериана Татаринова. Предложенные им преобразования государственной отчетности, в том числе введение предварительного контроля, сыграли ключевую роль в дальнейшем укреплении системы государственного финансового контроля России. В 1868 году впервые начинают публиковаться годовые отчеты контрольного ведомства по исполнению бюджета.
28 апреля 1892 года при императоре Александре III принят первый закон о государственном контроле, в котором нашел отражение передовой опыт европейских государств и накопленный опыт развития государственного финансового контроля в России. В частности, определена обязанность государственного контроля предоставлять заключение о выгодности или невыгодности хозяйственных операций.
На рубеже XIX – XX веков велись поиски наиболее эффективных форм финансового контроля в России, но Первая мировая война и последующие революции остановили процесс разделения власти на законодательную и исполнительную.
В 1917 году декретами революционной власти созданы Народный комиссариат государственного контроля для осуществления проверки хозяйственной деятельности госучреждений и Коллегия государственного контроля.
В последующие годы структура системы государственного финансового контроля многократно менялась. Органы контроля имели право возбуждать уголовные дела, проводить обыски, аресты и другие следственные действия, выполняя, по существу, полномочия органа дознания.
В конце 1922 года на карте мира появилось новое государство – Союз Советских Социалистических Республик. Экономика страны робкими шагами начинала приходить в себя от тягот минувшего десятилетия – Первой мировой вой-
ны, Февральской и Октябрьской революций, Гражданской войны. Общественно-политическая ситуация того времени нуждалась в эффективном государственном контроле в целом и финансовом – в частности.
Постановлением ВЦИК и СНК от 23 октября 1923 года в составе Наркомфина СССР образовано Финансово-контрольное управление с аппаратом на местах. На него были возложены последующий документальный контроль доходов и расходов государственного бюджета, а также фактическая проверка денежных средств и материальных ценностей. С этой даты начинается современная история контрольно-ревизионных органов России.
Основные функции финансового контроля были определены в положении о Финансово-контрольном управлении, утвержденном Наркомфином СССР и Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции СССР от 21 декабря 1923 года. Они состояли из «последующей документальной проверки доходов и расходов общегосударственного бюджета», «проверки денежных и материальных ценностей, сооружений, построек».
В 1926 году система государственного финансового контроля претерпела реорганизацию: вместо Финансово-контрольного управления образуется Главное управление Госфинконтроля. Территориально в его составе создаются управления и отделы при наркомфинах союзных республик и местных финансовых органов.
В 1937 году в составе Наркомфина СССР создано Контрольно-ревизионное управление (далее – КРУ), имеющее свои территориальные отделения.
Необходимо отметить, что, хотя КРУ и являлось подразделением Наркомфина СССР, положение о нем было утверждено специальным решением союзного правительства. Этим подчеркивался, с одной стороны, межведомственный характер этого контрольного органа, а с другой стороны – важность государственного финансового контроля.
С началом Великой Отечественной войны мгновенно и катастрофически возросли расходы бюджета на военные нужды. Руководством страны была поставлена важная цель – не допускать снижения поступлений в государственный бюджет СССР.
В то же время произошла оптимизация деятельности КРУ. С августа 1941 года аппарат был сокращен с 5475 до 1439 человек. Однако в декабре 1942 года с учетом важности контрольно-ревизионной работы даже в военное время ранее проведенное сокращение контрольно-ревизионного аппарата было отменено.
В 1946 году Наркомфин СССР был преобразован в Министерство финансов СССР с сохранением в своем составе КРУ. В ходе реформы 1956 года были созданы министерства финансов союзных республик, при которых созданы контрольно-ревизионные управления, что привело к образованию контрольной системы, основанной на территориальном признаке.
Фактически данная структура просуществовала до конца 1990-х годов и после распада СССР легла в основу органов финансово-бюджетного контроля Российской Федерации.
С середины 1980-х годов Контрольно-ревизионное управление Минфина СССР проводило значительное количество проверок и ревизий как в плановом, так и во внеплановом порядке по поручениям Совета Министров СССР и других уполномоченных государственных и партийных органов. Логотип «КРУ Минфина» был известен всей стране.
В 1998 году произошли изменения в организации деятельности контрольно-ревизионных органов. На базе Контрольно-ревизионного управления Минфина России создан Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации, а также территориальные контрольно-ревизионные управления Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 года № 888 утверждено новое положение о контрольно-ревизионных управлениях в субъекте Российской Федерации, которое позволило создать эффективно функционирующую государственную систему финансового контроля в РФ в условиях развития новых экономических отношений.
В рамках реформирования органов власти в 2004 году часть ранее существовавших департаментов Минфина России были выделены в самостоятельные федеральные службы, подчиняющиеся Минфину России. Одной из таких служб стало бывшее КРУ, получившее название Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор).
Структура Росфиннадзора представляла собой центральный аппарат и 78 территориальных управлений службы, функционирующих в регионах России, численность сотрудников составляла более четырех тысяч человек.
В качестве самостоятельного органа госуправления служба финансово-бюджетного надзора просуществовала до февраля 2016 года. В целях совершенствования государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента Российской Федерации от 2 февраля 2016 года № 41 служба была упразднена, а ее функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций были переданы Федеральному казначейству.
С этого времени контрольно-ревизионная деятельность в российском государстве отсчитывает свой новый этап с внедрением новой архитектуры контрольной работы.
За последовавшими после упразднения ликвидационными мероприятиями и связанными с этим организационными процедурами ревизоры со второй половины 2016 года включились в работу в новом для себя формате сотрудников органов Федерального казначейства.
2016 год стал переходным периодом и периодом становления внутреннего государственного финансового контроля в новом качестве. На сегодня сотрудники Федерального казначейства могут осуществлять контроль в двух формах: предварительный и последующий.
На сегодня акценты контроля смещаются с последующего на более эффективный с точки зрения результата предварительный контроль. Такое преобразование позволяет менять подходы к контрольной деятельности, переходя от «наказания» к «предупреждению» на основе мониторинга прежде всего казначейской информации о деятельности объектов контроля с использованием информационных систем.
На современном этапе Правительством Российской Федерации и Казначейством России сформирована достаточно полная методологическая база: утверждены федеральные стандарты, ведомственные стандарты, утвержден Классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в финансово-бюджетной сфере, внедрена система риск-ориентированного подхода.
В современных условиях развитие государственного финансового контроля предопределяется необходимостью повышения эффективности государственного управления, задачами реформирования общественного сектора экономики, включая бюджетный процесс, и всей системы управления государственными (муниципальными) финансами в целом. Финансы являются неотъемлемой частью экономических отношений, а финансовый контроль – неотъемлемой частью финансов. Поэтому сейчас происходят значительные изменения как в задачах финансового контроля, так и в оценке его значения.
Елена КОБЗАРЬ
Фото из открытых источников
На правах рекламы
Спасибо за статью. Познавательно и грамотно. Всех работников КРО (ветеранов, действующих и бывших) с наступающим прфессиональным юбилеем!